为全面贯彻落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神和《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），理顺城市管理综合执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，进一步提高城市管理和公共服务水平，结合我区实际，提出以下实施意见。
一、总体要求
坚持以人为本、依法治理，以推进城市管理现代化为方向，以理顺管理体制机制为突破，将城市管理和综合执法体制改革与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理综合执法体制。到2016年底，自治区级城市管理综合执法监督机构组建完成，到2017年底，实现市、县（区）政府城市管理综合执法机构的设置，落实市、县（区）政府城市管理和综合执法主体责任。到2020年，自治区城市管理法规和标准体系基本建立，执法体制和管理机制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障制度进一步完善，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。
二、明确管理职责，理顺城市管理执法体制机制
（一）明确管理职责。城市管理综合执法主要包括城市管理和综合执法两方面。
城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理（含市容环境保洁和生活垃圾收集、处置、资源化利用）和园林绿化管理等方面的全部工作；市、县（区）政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设管理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。
综合执法是在上述领域根据法律、法规、规章规定履行行政执法权力的行为。具体包括：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、煤炭渣土等运输车辆物料抛洒遗散污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商行政管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；公安交通管理方面侵占城市非机动车道、违法停放车辆的行政处罚权；水务管理方面向城市河沟渠湖倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河沟渠湖违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。
到2017年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。城市管理综合执法部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县（区）政府报自治区政府审批。有关管理和执法职责划转城市管理综合执法部门后，原主管部门不再行使。
（二）综合设置机构。自治区住房城乡建设厅为全区城市管理执法主管部门，按照精简效能的原则，整合相关城市管理执法职能，设置自治区城市管理综合执法监督机构，负责全区城市管理和综合执法工作的政策研究、业务指导、组织协调、监督检查和考核评价，以及组织住房城乡建设领域跨地级市重大复杂违法违规案件和技术较强案件的查处。
地级市应明确或设置城市管理综合执法监督机构，负责所辖县（市、区）城市管理和综合执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。
按照属地管理、权责一致、执法重心下移的原则，各县（市、区）原则实行规划、建设、管理大部门制，设置城市管理综合执法部门，承担辖区内城市管理和综合执法工作。县（市、区）城市管理综合执法部门根据工作需要，可以向街道（乡镇）派驻执法机构。派驻机构业务工作接受县（市、区）城市管理综合执法部门领导。
三、整合执法力量，加强城市管理执法队伍建设
（三）整合执法队伍。按照“权随事走、人随事调、费随事转”的原则，整合归并城市管理综合执法队伍，实现事权和支出相适应、权力与责任相统一、职责整合与编制划转同步实施、机构设置与人员移交同步进行。
（四）核定人员编制。各地应根据城市规模、执法业务范围、执法工作需要等实际情况，统筹解决好城市管理综合执法人员的身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。
（五）严格队伍和装备管理。建立符合职业特点的城市管理综合执法人员选拔、任用以及职务级别调整、交流轮岗、奖励惩戒等制度，优化干部任用和人才选拔机制，严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等有关工作，加大接收安置军转干部的力度。根据执法工作需要，统一制式服装和标志标识，按规定标准配备执法执勤用车和装备。严格执法人员素质要求，建立执法人员培训考核制度，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度。全区处级以上干部及自治区级城市管理综合执法人员轮训和持证上岗考核由自治区负责，其他人员轮训和持证上岗考核由地级市负责。到2017年底，实现执法制式服装和标志标识统一，执法执勤用车和执法装备配备到位，完成所有处级以上干部轮训和持证上岗工作。
（六）规范协管队伍。各市、县（区）可以根据工作实际需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理综合执法协管人员。协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理综合执法体制改革逐步减少。健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理综合执法部门承担。
四、规范执法行为，提高城市管理服务水平
（七）制定权责清单。全面清理调整现有城市管理综合执法职责，依法制定城市管理综合执法部门权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。到2016年底，市、县（区）两级城市管理部门要完成权力清单和责任清单的制定公布工作。
（八）规范执法行为。完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，实行执法办案评议考核和执法公示制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，建立健全行政处罚适用规则和裁量基准标准, 推行行政执法全过程记录制度，形成完备的执法标准体系。依法规范行使行政检查权和行政强制权，杜绝粗暴执法和选择性执法，严禁随意采取强制执法措施，确保执法公信力。加强执法为民理念教育和执法礼仪建设，制定文明执法行为规范和执法文明用语，明确禁忌言行和行为标准，提高执法的文明程度。建立健全执法记录管理与使用制度，完善执法台账和案卷的制作、归档、保存和查阅程序，确保有据可查。
（九）改进执法方式。坚持处罚与教育相结合的原则，综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制性手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纠纷，提高执法效果和社会满意度。综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，合理设置、有序管理市场、摊点、流动商贩等经营场所和便民服务网点，促进社会和谐稳定。充分运用信息化技术手段，推进城市管理综合执法智能监管，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提高城市管理综合执法效率和服务水平。
五、完善城市管理，夯实城市管理基础
（十）加强市政管理。建立规划、建设、管理部门之间协调配合、及时沟通、信息共享的工作机制。市政公用设施建设完成后，应及时将规划建设管理信息移交城市管理综合执法部门，实现城建档案信息共享。加强市政公用设施管理和维护，严格控制城市道路开挖和占用道路行为，强化市容秩序治理、生活垃圾收运管理、园林绿化养护等工作，确保城市市政管网和配套设施安全运行。加强城市地下综合管廊、给排水和垃圾处理等基础设施管理，服务入廊单位生产运行和市民日常生活。
（十一）维护公共空间。加强建筑物立面管理和色调控制，规范报刊亭、公交候车亭、户外广告、门店牌匾等“城市家具”设置和管理。严厉打击违法用地、违法建设行为，及时制止、严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间等行为。严查食品无证摊贩、散发张贴小广告、街头非法回收贩卖药品等行为。维护公共空间的整洁、美观和良好秩序。
（十二）优化交通环境。实施公交优先发展战略，着力提升公共交通服务水平。加强不同交通工具之间的协调衔接，倡导绿色出行，优先保障行人和非机动车路权，改善居民出行环境。加强城市静态交通秩序管理，已建成的停车设施严禁挪作他用，鼓励单位停车场错时对外开放，开展非法占道停车治理。鼓励社会资本投入停车场建设，逐步缓解停车难问题。
（十三）改善人居环境。加强城市规划区大气、噪声、固体废物、河沟渠湖等环境管理，改善人居环境。规范建筑施工现场管理，严控噪声扰民、施工扬尘和渣土运输抛洒。推进垃圾减量化、资源化、无害化管理。加强废弃电器电子产品回收处理和医疗垃圾集中处理管理。加强城市河沟渠湖倾倒废弃物、违规取土和违章建设管理。拓展城市公园防灾避险、蓄洪排涝、吸尘降噪等功能。积极开展创建“国家卫生城市”和“国家园林城市”活动，提高城市综合管理水平。
（十四）提高应急能力。提高城市防灾减灾能力，保障水、电、气、热、交通、通信、网络等城市生命线系统畅通。建立城市安全风险预防控制体系和安全隐患排查治理体系，完善安全监管责任制，强化重大危险源监控，及时消除重大事故隐患。加强城市基础设施安全风险隐患排查，建立分级、分类动态管理制度。完善城市管理应急响应机制，加强应急避难场所建设、设施设备管理和各类应急物资储备。建立应急预案调整管理制度，经常性组织开展疏散转移、自救互救等综合演练，做好应对自然灾害等突发事件的军地协调工作。
六、创新治理方式，全面提高城市管理效能
（十五）引入市场机制。通过政府和社会资本合作等方式，推进城市市政公用事业、基础设施、公共交通、便民服务设施等市场化运营。通过政府向社会购买服务，推进市政基础设施维护、数字化管理平台运行、市容环卫保洁、园林绿化养护、垃圾清运处置等城市管理作业项目市场化。逐步建立市场化运作、专业化运营、现代化管理的企业制度和运行机制。
（十六）构建智慧城管。推进城市管理业务办理、智能管控、效能督查、应急处置软件系统应用开发。实行占挖城市道路、渣土车辆、景观亮化控制、环境监测、交通运行、污水垃圾处理、水暖电气供应、防洪防涝、生命线保障等运行数据的综合采集和管理分析。依托卫星遥感技术、全区电子政务公共云平台和政务大数据服务平台，建立综合性管理数据库，实现城市规划、市政基础设施系统的全过程监管和智能化管控，推动数字城管向智慧城管升级。到2017年底，所有市、县（区）建成数字化城市管理平台，已建成投入运行的数字化城市管理平台要加快向智慧化升级。通过全区统一民生在线服务门户向公众提供全方位、便捷式信息服务，统一城市管理服务热线，实现市、县（区）全覆盖，并与市长热线、110报警电话等相关电话服务平台对接。
（十七）实施网格化管理。建立健全市、县（区）、街道（乡镇）、社区城市管理网络，基于社会治安综合治理信息系统的网格划分，对城市管理、社会管理和公共服务管理实行网格化管理。明确网格管理对象、管理标准和责任人，实现管理的常态化、精细化、制度化。依托社会治安综合治理信息系统，对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息进行实时采集、动态录入，准确掌握情况，及时发现和快速处置问题，有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。
（十八）推动社会化治理。充分发挥社区居委会作用，建立居民委员会与业主委员会、物业服务企业协调机制，促进居民自治管理。推行“城管+商户、企业、物业、媒体、协会、学校”等共同治理模式。通过组织论证会、听证会以及开通门户网站、微信公众号等互动形式，畅通群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷渠道。发挥“市民体验日”“走进城管”“城市无车日”“节水宣传周”“城市管理志愿者服务”等活动载体作用，培养公众参与和配合意识。加强对市民文明行为的引导和规范，增强市民遵章守纪、依法维权的自觉意识。鼓励社会组织、市场中介机构、慈善机构和公民法人参与社会治理，形成多元共治、协调配合、良性互动的城市社会化治理模式。
七、完善保障机制，提高城市管理能力水平
（十九）加强法治建设。启动自治区城市管理综合执法条例起草工作，开展现行地方性法规、规章和规范性文件清理工作，对与城市管理综合执法体制改革不相适应、缺乏操作性的内容提出清理意见或建议，2016年完成首轮清理。加强城市管理和综合执法方面的立法工作，地级市应加快制定出台相关地方性法规、规章，明晰城市管理综合执法范围、程序，规范城市管理综合执法权责。制定完善城市管理综合执法标准，形成完备的标准体系。
（二十）加强司法衔接。建立城市管理综合执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度。探索建立公安、城管联合执法机制，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接，确保依法行政、依法治理共同推进和有效落实。
（二十一）保障经费投入。按照事权和支出责任相适应原则，建立属地管理、责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制。各级政府要将城市管理综合执法经费纳入同级财政预算，并与城市发展速度和规模相适应。严格执行缴罚分离、收支两条线制度，严禁将城市管理综合执法经费与罚没收入挂钩。各级财政要统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。完善基层执法人员工资福利待遇，严格执行工伤保险、抚恤等政策，提高风险保障水平。
八、加强组织领导，全力推进改革取得实效
（二十二）加强组织领导。自治区推进新型城镇化工作领导小组要加强对各地城市管理综合执法体制改革工作的指导、协调和监督，把城市管理综合执法体制改革工作纳入自治区效能目标管理考核，确保改革目标任务落到实处。自治区编办、政府法制办要加强对各级城市管理综合执法机构设置、法规体系建立、权力清单和责任清单制定等工作的监督指导。各市、县（区）要围绕自治区总体部署，制定本地区城市管理综合执法体制改革工作方案，建立相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制，定期研究解决城市管理中的重大问题，统筹推进改革工作。
（二十三）加强监督考核。各级政府要加强城市管理综合执法队伍建设，严格履行监督考核职责，加快构建运转高效、保障有力的城市管理综合执法监督考核体制。加大监督力度，创新监督方式，拓宽监督渠道，建立日常检查与集中督查相结合，内部监督与外部监督相结合的城市执法监管体系。全面落实行政执法责任制，加强城市管理综合执法部门内部流程控制，严格实行执法评议考核、案卷评查和执法过错责任追究、纠错问责机制。畅通群众监督渠道、行政复议渠道，主动接受司法监督、行政监督、社会监督。加强城市管理综合执法舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力。
（二十四）抓好试点工作。在银川市和中宁县、泾源县先行开展城市管理综合执法改革试点，探索推进城市管理综合执法体制改革的路径、方法、职能界限、改革措施、政策制度等，其他市、县（区）主动稳步推进改革工作，2016年完成试点工作。试点市、县要研究制定改革实施方案，明确试点工作目标任务、基本原则、时间步骤、组织领导、部门责任分工等，突出工作重点，探索解决关键问题。试点方案报自治区推进新型城镇化工作领导小组审议批准后组织实施。在吴忠市开展市辖区综合执法改革试点，积极推进覆盖城乡的跨行业、跨领域综合执法。吴忠市要研究制定试点方案，报自治区行政审批制度改革专项小组办公室，经自治区编办、政府法制办审核，报自治区政府批准后组织实施，2017年6月底前完成试点任务。
（二十五）严肃工作纪律。严格执行机构编制、组织人事、财经管理等工作纪律，严禁在推进城市管理综合执法体制改革工作中超编进人、超职数配备干部、突击提拔干部。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中，应当按照有关规定衔接好人财物等要素，做好工作交接，保持工作的连续性和稳定性。涉及国有资产划转的，应严格执行国有资产管理有关规定，做好资产清查等工作，确保国有资产安全完整。在城市管理综合执法体制改革过程中违反规定乱作为、慢作为、不作为的，按规定追究有关单位和人员的责任。
（二十六）做好舆论引导。加大推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作的宣传力度，将改革实施与宣传工作协同推进。解读改革政策，宣传先进典型，加强正面报道，正确引导社会预期，及时回应社会关切，凝聚改革共识，为全面深化改革、推进改革措施落地营造理性、积极的舆论氛围。
